1. 日美贸易谈判静水流深 对等背后的单边外压

        贺平

        4月17日,为期两天的日美贸易谈判首回合宣告结束。无论是谈判期间的公开亮相,还是在结束之后的记者采访中,率领日本谈判团队的经济再生担当大臣茂木敏充都是满面笑容、意气风发,丝毫没有对美经贸谈判中日本官员常见的一脸凝重、愁眉不展。

        对于初步接触的结果,日本国内的绝大部分媒体也颇为乐观,频频使用“气氛颇佳”、“得偿所愿”、“暂可放心”等字眼。五大主流报纸尽管在内页的评论或深度分析中不乏审慎甚或激愤的观点,但在首页的报道中近乎一致地给予较为积极的评价。但不少人心里或许都明白,笑意和宽慰背后,情况并没有那么简单,期待与结果未必能够完全吻合。对于日本而言,至少面临着四个问题的抉择和挑战。

        “货物贸易协定”还是“自由贸易协定”

        名不正则言不顺。谈判之前,日美双方一度纠结于此次交涉应称为“货物贸易协定”(TAG)还是“自由贸易协定”(FTA)。顾名思义,两者的区别在于是否将服务贸易、投资、汇率等其他非货物贸易的经贸事项纳入谈判之中。

        摆在日本面前的悖论颇为耐人寻味。一方面,日本国内有不少声音认为,在经济全球化和区域一体化纵深发展的今天,单纯的货物贸易协定早已落后于时代,对于发达国家间的谈判来说更是如此。确实,无论是在新近更新的美墨加协议(USMCA)、美韩FTA中,还是在日本积极参与的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、日欧经济伙伴关系协定等所谓新时代的“巨型FTA”中,关税减让和货物贸易都已不再是谈判的重点和主要障碍。前经济产业大臣甘利明甚至在2018年10月的公开演讲和撰文中把美国总统特朗普称为“20世纪的人”,因为他只懂双边贸易、货物贸易等“20世纪的谈判方式”。

        另一方面,日本国内又普遍担心,美国会不会一味扩大谈判范围,如果在投资政策、汇率操纵等问题上狮子大开口,日本恐怕难以招架。2018年12月21日,美国贸易代表办公室曾公布了多达22项议题的“对日贸易谈判目标”,几与TPP和美墨加协议无异。因此,在谈判伊始,日方就强调“无意商讨货物以外的议题”。

        根据日本政策研究大学院大学教授川崎研一的测算,日美即便在关税削减上达成全面的经济伙伴关系协定(EPA),对两国国内生产总值(GDP)的提升作用也分别仅为0.22%和0.03%。对两国而言,双边EPA或FTA的直接经济效果尚且乏善可陈,遑论货物贸易协定,谈判和协议的更大意义应在创设议事日程、引领国际经贸规则。但特朗普政府显然对后者意兴阑珊,只对改善贸易失衡的“眼前利益”感兴趣。

        从实际谈判来看,只临时增加了“数字贸易”议题,双方对此并无太大异议,且醉翁之意不在酒。除此之外,谈判基本聚焦于汽车、农产品等货物贸易,对于日本担心的其他议题,美方“并没有言及具体关切的领域”。这多少使日本长出一口气。

        “TPP-10”还是“TPP+”

        特朗普上台伊始,就“兑现承诺”毅然决然地退出了美国一手造就的TPP。剩余11国历尽艰辛,终于达成了“全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)。这一协定在日本也多被称为TPP-1或TPP11。作为CPTPP的协调者乃至引领者,日本一直期待并敦促美国重返这一“志同道合的阵营”。因此,在不少人看来,对日本而言,此次日美贸易谈判有望补上TPP中一度缺失的那块日美短板。

        换言之,日美贸易谈判或许可以视为TPP-10。对于重点谈判领域之一的农产品而言,也近乎重新回到了TPP的轨道,美国希望以此“抹平”因自身退出TPP而面临的竞争劣势。例如在牛肉上,美国出口日本的牛肉需支付38.5%的关税,而澳大利亚农户则得以凭借CPTPP最终享受低达9%的关税。因此,在日美贸易谈判的背后仿佛可以依稀看到TPP的身影。

        但另一方面,特朗普政府之所以退出TPP,是因为在其执政团队眼中TPP流弊甚巨,其他成员相比美国获得了过多的特殊和差别待遇,美国需要“更公平、更公正的双边FTA”。按照这一逻辑,美国有可能在药品的知识产权;さ仍菔北籆PTPP搁置的议题上“解冻”TPP的标准,甚至在货币操纵、争端解决、知识产权等议题上提出比原有TPP更高的要价,这对日本来说无疑是巨大的挑战。例如,如果美国在汽车等产业上要求比TPP更为严格的原产地规则,那么对于在泰国等亚太地区深度融入区域价值链的日本企业来说,不免过于严苛。

        因此,此次谈判中,日本始终将TPP作为一条底线,坚持在农产品问题上“绝不超过对TPP的市场开放水平”,而美国似乎暂时也无意提出比TPP更为雄心勃勃的议题和报价,这大大缓解了日本的警惧和疑虑情绪。

        “对等谈判”还是“外压”再现

        表面上看,此次日美贸易谈判的形式颇为平等,追求“双赢”、“均衡”是两国共同的目标,谈判还一度以“自由、公正、互惠”(FFR)命名。但是,双方都并不讳言,谈判的首要目的在于“减少美国对日贸易赤字”。根据日本财务省于4月17日刚刚公布的2018年度贸易统计,日本对美贸易顺差为6.5万亿日元,而根据美国商务部公布的2月份贸易收支,对日赤字又比前一个月增加了14.3%。在赤字来源国中,日本位于中国、墨西哥之后,位列第三。

        不难发现,所谓的双边贸易谈判实际上更多的是单边施压。为了改善自身的贸易状况,美国希望日本进一步开放农产品市场,并扩大对日本的汽车出口。在不少人看来,这无非是美国采取结果导向的管理贸易、对日本频频施加强力“外压”的又一次“再现”。

        更值得玩味的是,美国曾提出将对日本等国的钢铁和铝分别追加25%和10%的关税,与加拿大、韩国等国获得的“豁免”不同,日本目前仍在这一威胁名单上。同时,美国又扬言对来自日本的汽车增收20%~25%的关税。汽车确实是美国对日贸易赤字的最大“罪魁祸首”。2018年,日本对美出口总额为15.63万亿日元,而汽车和零部件分别占其中的29%和6%。因此,根据野村综合研究所的测算,即便不考虑对上游产业的影响,这一增税威胁一旦落地,有可能使日本GDP下降0.5%,实在不容小觑。

        美国答应,此次谈判期间暂不实施拟议中增收的汽车关税。日本的;坪踉莞婊航,赢得了喘息之机,但仔细一想就会发现,这其实是特朗普政府擅长的先发制人策略,凭空在谈判之前为自己创造筹码,实乃“一本万利”甚至“无本生意”。

        考虑到加拿大、墨西哥等国都不得不接受了美国提出的“进口数量限制”,美国最终是否有可能对日本网开一面并不容乐观。上世纪90年代中期,日本占美国GDP的六成,现在仅为两成。无论是从国力对比的现实主义角度考虑,还是从维护日美同盟的战略需求出发,日本似乎也对对美贸易上的出超“自感理亏”,不由自主地表现出一种“少输即赢”的心态。

        而对于日本汽车等产业而言,除了在出口上“自主限制”之外,更现实的办法是像丰田公司一样,扩大在美投资和当地生产的规模,以此更好地满足特朗普政府“增加国内生产和雇佣”的要求,助其在中西部各州打消选民质疑,赢得更多拥趸。

        “速战速决”还是“且战且退”

        第一轮谈判刚告结束,第二轮谈判接踵而至,茂木敏充将马不停蹄再赴华盛顿。盖因在接下去的短短三个月内,日美首脑将接连三次会面:4月安倍晋三访美,5月特朗普访日,6月底20国集团峰会之际特朗普再度访日。因此,双方颇有意一鼓作气、趁热打铁,借两国领导人频繁接触之际,尽快达成协议。

        说到底,这场谈判并不是“遭遇战”,更不是“伏击战”,双方已事先做了大量的铺垫和准备。2017年1月,麻生太郎与彭斯就已开始副总理级的日美经济对话。2018年9月,日美双方就开展阁僚级的“货物贸易协定”谈判达成一致。

        更重要的是,与涉及诸多议题、需要反复讨价还价的传统FTA不同,这一谈判近乎一场单向的“攻防战”?凸凵,这一性质有助于谈判在较短时间内作一了结。在2020年秋季美国大选重开或更早之前达成协议,在技术上难度不高,在政治上更有现实需求。甚至在今年7月日本参议院选举之前实现某种“早期收获协议”也是可期的。

        对于日本来说,在战后日美实力消长和贸易摩擦此起彼伏的大背景下,已经在对美经贸谈判上积累了大量的正反经验。无论是里根政府时期的“市场导向的个别领域谈判”、老布什政府时期的“日美结构性障碍协议”、克林顿政府时期的“日美经济框架对话”,还是奥巴马政府时期的TPP谈判,日本对美方的谈判策略和行事风格已有充分的了解。

        当然,鉴于特朗普政府不同寻常的某些特质,日本对谈判的艰苦程度也已有所心理准备,下决心谈一场“坚韧不拔”的谈判。根据2018年9月的日美共同声明,此次的货物贸易谈判为第一阶段,争取“尽早达成结果”,“其他贸易和投资事项”留待第二阶段。兼任财务大臣的麻生太郎即将启程赴美,商谈汇率等事宜。目前,日美双方都有意“加速谈判进程”,“早日缔结协议”,但后续谈判是否会突发变数、再生波澜,对日本而言,主动权似乎并不在自己手中,仍难言高枕无忧。

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